With the rapid growth of national economy, improvement of life standard, and the spread of leisure culture, Korean people started having lots of interest in the psychological abundance and the quality of life, which was led to the large increase of national interest and demand for cultural heritages. As the precious records containing our ancestors' life and breath, the cultural heritages fully show the identity of community and have the best psychological value. In order to promote the cultural improvement of people and also to fully inherit the cultural heritages to the future generations by excavating/preserving/utilizing them, diverse cultural heritage policies and projects are carried forward. Under this context, this study started from a question about if such cultural heritage policies would pursue the original value of cultural heritages and meet the changed standard and needs of people, and also if the desirable social results would be drawn. Under the premise that the essential purpose of public policies is to create/realize the public value, the objective of this study is to analyze the possibility of public value failure of cultural heritage policy in the perspective of 'public value' theory which is newly rising in the public management area, and also to seek for the measures for realizing the public value of cultural heritage policy.For this, the Public Value Failure Model by Bozeman(2007) was applied to cultural heritage policies. The Public Value Failure Model by Bozeman is suitable not only for a normative evaluation model, but also an actual performance evaluation model in the aspect of diagnosing/evaluating the possibility of failure in the relevant policy and project based on the elements causing the public value failure targeting individual policies and projects, and also drawing the improvement tasks of projects. This study partially modified the existing Public Value Failure Model by considering the characteristics of cultural heritage policy. First, after theoretically considering the attributes of Public Value Approach by Moore(1995), it was classified into total four dimensions such as 'purpose dimension', 'subject dimension', 'fulfillment method dimension', and 'performance dimension'. And, by suggesting the judgment standard and core index of public value failure in accordance with the classification into each dimension, the public value failure analysis model was composed as follows. 1) Purpose dimension: Pursuit of essential value, preservation of resources and replaceability 2) Subject dimension: Existence of supplier, righteous monopoly 3) Fulfillment method dimension: Value expression & integration mechanism, cooperative governance 5) Performance dimension: Time prospect, distribution of benefits The possibility of public value failure was analyzed by applying this public value failure model to the current cultural heritage policies and projects. Also, conducting a survey on the perception of cultural heritage policy targeting public officials and ordinary citizens, the problems considered in the cultural heritage policy process and the policy measures were collected. First, in the purpose dimension, the current cultural heritage preservation policy, utilization policy, management policy, and the policy for the registration in world heritage and redemption of overseas cultural heritages pursue the essential values such as economic, psychological, historical, heritage, academic, aesthetic, and social values of cultural heritages. The standard of resources preservation and replaceability views that the failure of public value is generated when the value that should be preserved is treated as replaceable resources. The current cultural heritage safety management policy is not good enough to cope with fire and unpredictable natural disasters due to the insufficient budget and technique, and the measures for collecting the stolen cultural heritages are poor in reality. Second, in the subject dimension, the standard of the existence of supplier is judged through the matter of existence who would create the public value and righteous monopoly. The whole budget for 2017 of the Cultural Heritage Administration is no more than 0.2% of the whole government budget of Korea. Due to the frequent rotation and overlapping tasks of public managers, they have no time to show the managerial qualifications and expertise in the characteristics of cultural heritages. Also, because of the dual system for the designation and management of cultural heritages, there are neglected cultural heritages that cannot be fully managed. The standard of righteous monopoly is judged in the necessity of governmental monopoly. In case of the notification of project approval and the acceptance or use of land for the preservation/management of cultural heritages, it should be performed for the purpose of public interest, and this project should be monopolized by the government, instead of the private sector. Third, the value expression and integration mechanism in the fulfillment method dimension judge if the sufficient information is delivered to the public or interested parties in the policy process, if the opportunity to express their value has been provided, and if the expressed value has been reflected in reality. As the representative cases of conflicts between interested parties, in the logging work of cedars in Bijarim Forest of Jeju-do and Seoul Pungnaptoseong Fortress project, such various policy subjects could not get basic information in the policy process, and they did not have sufficient opportunities to express their opinions about the conflicting value. The standard of cooperative governance means that the subjects of policy with diverse abilities and resources should cooperate with each other for the specialized and complex matters by sharing the policy-making process for the realization of public value after getting out of the government-led traditional method. The private/governmental/industrial/academic cooperation such as overseas cultural heritage foundation, 「Protectors of Cultural Heritages」, and diverse policies utilizing cultural heritages is the voluntary, independent, and representative cooperative network project of various policy subjects for the protection of cultural heritages. Fourth, the standard of time prospect of performance dimension views that the public value failure could occur when the politicians and government officials make decisions in the short-term perspective without considering the future benefits. The care project of cultural heritage management policy is hard to improve the professionalism and also to operate the long-term project due to the instable employment by annual contract because of the budget size of local government. Even though it was ceased due to the budget issue in 2006, the Gaya's restoration project selected as one of the 100 major national political agendas of the current administration is currently considered as a priority project. However, if it is immersed in securing the most resources and creating the performance within the term without sufficient excavation and researches, it is highly possible to miss the democratic procedures such as mutual discussion and protection of residents' rights, and also to focus on the visible development projects and economically-beneficial projects. The standard of distribution of benefits judges if the relevant service has been fairly distributed. If the benefits are concentrated on a certain individual or group, the accumulation of benefits occurs, which is led to the failure of public value. Even though the benefits through the cultural heritage preservation policy should be equally distributed to everyone, the residents within the historical/cultural environment preservation areas only have the violation of private property rights by regulations without benefits compared with general public and the residents within the cultural heritage protection’s benefits. In case of the intangible cultural heritage policy, the budget for the intangible cultural heritage in 2017 was no more than 5.6% of the whole budget of the Cultural Heritage Administration, so that the distribution of budget between tangible and intangible cultural heritages is not fair. Also, as the transmission support fund with limited budget is not even fairly used for the transmission activity, the main transmitters that should be fairly supported are expelled or withdrawn, which is led to the failure of transmission activity. So far, there have not been many researches on the values that should be performed by the government policies. Moreover, it is also rare to find researches on the public value failure or public value approach to cultural heritage policy. This study could contribute to the proper measurement/evaluation of desirable public results of public policies and also the realization of public value under the current policy environment of public sector focusing on the market fundamentalism and visible performance based on the economic individualism. [Keywords: Public Value, Public Value Failure Model, Cultural Heritage, Cultural Heritage Policy]
우리나라는 국민경제의 급속한 성장과 생활수준의 향상, 여가문화 확산에 따라 정신적 풍요와 삶의 질의 문제에 많은 관심을 가지게 되면서, 문화재에 대한 국민적 관심과 수요가 크게 증가하고 있다. 문화재는 우리 조상의 삶과 숨결이 묻어 있는 소중한 기록으로, 공동체 정체성을 잘 나타내주고 최고의 정신적 가치를 지니고 있다. 이러한 문화재를 발굴‧보존하여 이를 활용할 수 있도록 함으로써 국민의 문화적 향상을 도모함은 물론 미래세대에 온전히 계승하기 위해 다양한 문화재 정책과 사업들이 추진되고 있다. 본 연구는 이러한 맥락 속에서 문화재 정책들이 문화재 본연의 가치를 추구하고 변해가는 국민의 눈높이와 요구에 부응하고 있는지, 또한 바람직한 사회적 결과를 도출하고 있는지에 대한 의문에서 착안하였다. 공공정책의 본질적 목적이 공공가치 창출과 실현임을 전제로, 최근 공공관리 분야에서 새롭게 제기되고 있는 ‘공공가치’이론 관점에서 문화재 정책의 공공가치실패 가능성을 분석하고 나아가 문화재 정책의 공공가치 실현방안을 모색하는데 연구목적이 있다.이를 위해 Bozeman(2007)의 공공가치실패모형(Public Value Failure model)을 문화재 정책에 적용하였다. Bozeman의 공공가치실패모형은 개별 정책 및 사업을 대상으로 공공가치실패를 초래하는 요소들을 기준으로 해당 정책, 사업의 실패가능성을 진단·평가할 수 있고, 사업의 개선과제 또한 도출할 수 있다는 점에서 규범적 평가모형을 넘어 실질적 성과측정 모형으로 적합하다. 본 연구는 문화재 정책의 특성을 고려하여 기존의 공공가치실패모형을 일부 수정하였다. 우선 Moore(1995)의 공공가치 접근(Public Value Approach)의 속성을 이론적으로 고찰하고, 본 연구에 적합하게 ‘목적차원’, ‘주체차원’, ‘수행방식차원’, ‘성과차원’, 총 네 가지 차원으로 분류하였다. 그리고 차원별 분류에 따라 공공가치실패 판단기준과 핵심지표를 제시하여 공공가치실패 분석모형을 다음과 같이 구성하였다. 1) 목적차원 : 본질적 가치 추구, 자원보존과 대체가능성 2) 주체차원 : 공급자의 존재, 정당한 독점 3) 수행방식 차원 : 가치표명&종합화 매커니즘, 협력 거버넌스 5) 성과차원 : 시간지평, 편익의 배분이와 같이 설계된 공공가치실패모형을 현재의 문화재 정책과 사업에 적용하여 공공가치실패 가능성을 분석해 보았다. 또한 공무원과 일반시민을 대상으로 문화재 정책 인식에 대한 설문조사를 실시하여 문화재 정책과정 상 고려되는 문제점들과 정책방안들을 수집하였다. 첫째, 목적차원에서 현재의 문화재 보존정책, 활용정책, 관리정책, 세계문화유산 등재 및 국외문화재 환수 정책은 문화재의 경제적‧정신적‧역사적‧유산적‧학술적‧심미적‧사회적 가치와 같은 본질적 가치를 추구한다. 자원보존 및 대체가능성 기준은 보존해야 할 가치를 대체가능한 자원으로 취급했을 때 공공가치실패가 발생한다고 본다. 현재 문화재 안전관리정책은 부족한 예산과 기술로 화재가 아닌 예측하기 어려운 자연재해까지는 대비하지 못하고 있고, 도난 문화재에 대한 회수방안도 미약한 현실이다. 둘째, 주체차원에서 공급자의 존재 기준은 공공가치를 창출할 공급자의 존재여부와 정당한 독점으로 판단한다. 2017년 문화재청 전체 예산은 우리나라 정부 전체 예산의 0.2%에 불과하며, 공공관리자의 잦은 순환보직제와 타 업무의 중복담당으로 문화재의 특수성에 관한 전문가적인 식견과 관리자질을 발휘할 시간을 갖지 못한다. 또한 문화재 지정과 관리의 이원체계로 제대로 관리되지 못하고 방치되는 문화재들이 있다. 정당한 독점 기준은 정부 독점의 필요성으로 판단한다. 문화재 보존관리을 위한 사업인정 고시와 토지의 수용 또는 사용의 경우, 오직 공익목적으로 이루어져야 하고, 이러한 사업은 사(私)부문이 아닌 정부기관이 독점해야 할 것이다. 셋째, 수행방식 차원의 가치표명과 종합화 매커니즘은 정책과정에 공중이나 이해관계인에게 충분한 정보를 전달하고 그들의 가치를 표명할 기회를 줬는지, 표명된 가치를 실제로 반영하였는가를 판단한다. 제주도 비자림로 삼나무 벌목공사와 서울 풍납토성 사업은 대표적인 이해관계자들 간 갈등사례로, 다양한 정책주체자들이 정책과정 상 기본적인 정보전달은 물론 그들의 충돌되는 가치, 그에 대한 의사를 표명할 기회가 부족하였다. 협력 거버넌스 기준은 공공가치 실현을 위해 정부 주도의 전통적인 방식에서 벗어나 다양한 능력과 자원을 보유한 정책주체자들이 정책결정 과정을 공유하여 전문적이고 복잡한 사안들에 협력해야 한다는 것으로, 다양한 문화재 활용정책과 「문화재지킴이」, 국외소재문화재재단과 같은 민‧관‧산‧학의 협력은 문화재 보호를 위한 다양한 정책주체들의 자발적인 대표적 협력 네트워크 사업이다. 넷째, 성과차원의 시간지평 기준은 미래의 편익까지 고려하지 않고 정치인, 관료의 단기적 관점에서 결정하면 공공가치의 실패가 발생한다고 본다. 문화재 관리정책의 돌봄사업은 자치단체 예산 규모에 따른 매년 계약으로 고용이 불안정하여 전문성 제고와 장기적인 사업운영이 어렵다. 2006년 예산문제 등으로 중단됐으나 현 정부의 100대 국정과제로 선정된 가야사복원사업 또한 현재 우선순위 정책사업으로 꼽히고 있지만, 충분한 발굴조사와 연구 없이 임기 내 최대한의 자원을 확보하고 성과창출에 몰입하면, 침해되는 지역 주민들의 권리보호와 상호협의와 같은 민주적 절차를 놓치게 되고, 가시적인 개발사업과 경제적 편익사업에 치중하게 될 가능성이 높다. 편익의 배분 기준은 해당서비스가 공평하게 배분되었는지, 특정개인이나 집단에 편익이 집중되어 있다면 편익의 비축이 발생하여 공공가치의 실패가 발생한다. 문화재 보존정책을 통한 편익은 국민 모두에게 균등하게 배분되어야 하지만, 역사문화환경 보존지역 내 주민은 다양한 해택을 받는 문화재 보호구역 내 주민과 문화재로 인한 편익을 누리는 일반주민들에 비해, 보상 없는 규제와 이로 인한 사유재산권 침해만 있다. 한편, 무형문화재 정책의 경우 2017년 무형문화재 예산은 문화재청 전체예산의 5.6%에 불과해 유·무형 예산 간 배분이 공평하지 못하다. 또한 한정된 예산으로 지원되는 전승지원금마저도 공평하게 전승활동에 사용되지 않아 정당하게 지원받아야 주요 전승자들이 제명되거나 탈퇴해 전승활동에 차질을 빚고 있다. 이제껏 정부가 수행하는 정책을 통해 이루어져야 하는 가치에 대한 연구는 그리 많지 않았다. 더욱이 문화재 정책에 대한 공공가치 접근이나 공공가치실패에 대한 연구는 많이 시도되지 않았다. 본 연구가 경제적 개인주의에 바탕을 둔 시장 만능주의적 사고와 가시적인 성과 위주의 현재 공공부문 정책 환경 속에서 공공정책의 바람직한 공공적 결과를 제대로 측정‧평가하고, 공공가치를 실현하는 데 기여할 수 있길 기대한다.[주제어: 공공가치, 공공가치실패모형, 문화재, 문화재 정책]