이 연구는 원안위가 합의제 정책결정 방식을 통해 어떻게 월성1호기에 대한 계속운전과 영구정지라는 상이한 결정을 내리게 되는지에 대한 과정을 분석하였다. 월성1호기에 대한 두 차례의 정책결정은 사업자인 한수원의 상이한 운영변경 신청에 따라, 원안위라는 동일 기관이 동일 대상에 대해 비교적 단기간에 상반된 결정을 내린 사례다. 원안위는 독립규제위원회로서 다양한 전문성을 갖춘 위원들 간의 집합적 토론을 통해 의견을 수렴해나가면서 정책결정의 정당성을 확보하는 합의제 정책결정 방식을 채택하였다. 하지만 월성1호기에 대한 두 차례 상이한 결정은 위원들 간의 합의 도출에 실패하면서, 행정소송을 포함하여 사회적인 논란과 갈등을 야기하였고 급기야 원자력 규제정책의 최고 의사결정기구인 원안위에 대한 신뢰는 악화되었다. 향후 노후원전의 운영변경 허가 문제, 사용후핵연료 문제와 같이 국가적, 사회적으로 중요한 정책결정 현안이 산적한 점을 고려한다면, 원안위 규제정책 결정 과정의 문제를 진단하고 보완하기 위한 대안을 마련하는 것은 매우 시급하다. 이와 같은 문제의식을 바탕으로 이 연구는 원자력 규제정책이 이뤄지는 제도적 포럼으로서 위원회 합의제 정책결정 방식에 주목하고, 월성1호기 정책결정 과정의 특징 분석을 통해 향후 원안위 합의제 정책결정 방식이 적절하게 작동할 수 있는 정책대안을 제시하였다. 이를 위해 위원회 합의제 정책결정 과정에 대한 분석틀로서 정책논증 체계 개념을 제시하였다. 정책논증 체계는 위원회와 같이 합의를 목표로 운영되는 제도 내에서 벌어지는 일련의 정책결정 과정이다. 이때 정책논증 체계는 구조적 구성요소와 내용적 구성요소를 통해 과정적 특징이 구성되는데, 구조적 구성요소는 참여자 구성, 운영 규칙으로 구성되며, 내용적 구성요소는 핵심쟁점과 정책논쟁으로 구성된다. 합의제 정책결정에서 정책논증 체계의 작동은 공식적인 행위자를 통해 제도 내부의 정책분석 결과 산출된 의결안건과 다수 위원들의 인식에 영향을 미칠 수 있는 제도 외부의 사회환경 변화들이 투입되어 작동된다. 이후 안건이 마련되어 회의가 개회되면, 개회전 구성된 구조적 요소와 개회후 구성되는 내용적 구성요소의 상호작용을 통해 합의제 정책결정 방식이 운영된다. 이 연구에서는 계속운전과 영구정지 정책결정을 위한 원안위 회의의 양태를 각각 구조적, 내용적 측면에서 특징을 비교 분석하였다. 그 결과, 원안위가 상이한 결정을 내린 이유를 밝히고, 합의 도출에 실패한 원인과 문제를 진단함으로써 향후 정당성을 확보하기 위한 4가지 발전방향과 8가지 정책대안을 제안하였다. 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 원안위의 규제정책 결정에 대한 구조는 정책분석 단계와 정책결정 단계로 이원화되어 있었다. 전자는 문제정의와 대안의 비교검토를 통해 의결안건을 만드는 것은 원안위 사무처의 기술관료들과 KINS, 전문위원회 소속의 공학전문가 위주로 수행되면서 지역주민이나 시민사회의 의견 수렴이 이뤄지기 어려운 구조로 운영되고 있었다. 의사결정 단계에서는 다양한 배경을 갖는 위원들이 참여하고 있으나 정부 여당의 추천이 과반을 넘는 구조로써, 정치적 영향으로부터 자유롭지 못한 구성적 특징을 갖고 있었다. 더욱이 해당 위원들은 주로 비상임위원 위주로 운영되면서 위원들이 합리적 정책결정을 위한 충분한 준비를 하기에는 근본적인 제약이 있었다. 둘째, 상술한 구조하에 참여하는 원안위원들에게 투입되는 정책관련 정보는 비단 제도 내부의 정책분석의 결과인 안건자료에 담긴 정보뿐만 아니라, 제도 외부 사회환경으로부터 비롯된 다양한 이슈들로 구성되었다. 제도 외부의 사회환경은 원자력 안전에 대해 기술낙관론에서 위험인식이 확산되는 상황에서 정권교체로 인해 정책기조가 급변하였다. 2009년 운영변경 허가가 최초 신청된 월성1호기는 후쿠시마 사고를 거쳐 스트레스 테스트를 포함한 추가적인 안전성 심사를 거쳐 2015년 계속운전이 결정되었다. 하지만 문재인 정권 들어 조기폐쇄 방침이 결정되면서 감사원 감사가 착수되기도 하였다. 이 과정에서 사회적인 여론도 계속운전 찬성과 반대로 양분되었는데, 각 대안을 선호하는 시민사회들은 집단적인 움직임을 통해 선호하는 대안의 채택을 주장하면서 각 입장에 대한 사회적 담론이 형성되었다. 이때 제도 내부의 정책분석 결과 제기되는 안건의 내용과 달리 사회적 담론들에서 제기되는 이슈들은 잠재적 이슈들로서 원안위 합의제 정책토론의 궁극적 이슈가 되었다. 즉, 합의제 정책결정 과정에서 원안위원들은 주어진 자료가 아닌 외부사회 환경의 변화에 따라 정책토론의 양상이 영향을 받는 형태로 운영되었음을 확인하였다. 셋째, 원안위의 합의제 정책결정 과정은 정책논증 체계의 구조적 특징과 내용적 특징으로 분석하였다. 우선, 구조적 특징은 계속운전 결정 과정과 영구정지 결정 과정에 참여한 위원들은 각각 총원, 전공, 소속기관별 상이했는데, 특히 계속운전 결정과정은 공학전문가들이 중심이 되었다면 영구정지 결정 과정은 인문사회 전문가들이 중심이 되었다. 임기로 살펴보면, 계속운전 결정 과정에 참여한 위원들은 최소 1년 이상 원안위원으로서 경험을 갖고 있었지만, 영구정지 결정 과정에서는 7명중 4명이 새롭게 임명되어 월성1호기 영구정지 결정에 참여했다. 회의 운영방식 측면에서는 두 결정 모두 소수 위원들의 과점적 발언으로 정책토론이 불균형적으로 이뤄졌다. 계속운전 결정 과정에서는 소수의 위원들과 KINS, 시민단체 소속 참고인들 간의 논쟁이, 영구정지 결정 과정에서는 위원들 간, 위원과 사무처 간의 논쟁이 주로 이뤄졌다. 정책토론을 중재하는 위원장의 역할은 계속운전 결정 과정에서는 적극적으로 토론에 참여했다면 영구정지 결정 과정에서는 비교적 소극적인 사회자 역할에 국한되었다. 마지막으로 두 결정 과정 모두 최종 합의도출은 실패하였으며, 3차례 회의 막바지에 다수결에 따른 표결로 안건이 처리되었다. 월성1호기 규제정책 결정 과정의 내용적 특징 분석은 계속운전과 영구정지라는 주어진 안건에 대해, 위원들 간의 집단적인 정책토론을 통해 형성된 핵심쟁점과 정책논증의 구도를 각각 내용적 합리성과 절차적 합리성관점에서 분석하여 제시하였다. 계속운전과 정책결정 과정 모두 원안위 사무처가 안건자료를 통해 제시한 안전성 심사와 별개로 위원들이 제기한 잠재적 이슈들이 중점적으로 논쟁이 되면서, 합의도출 여부에 영향을 미치는 궁극적 이슈들이 되었다. 계속운전 결정 시는 월성1호기가 계속운전하기에 공학적으로 안전한가와 같은 내용적 합리성에 대한 쟁점들뿐만 아니라, 안전성 심사의 적절성과 같은 절차적 합리성와 관련된 쟁점들이 모두정책토론 양상에 영향을 미쳤다. 반면, 영구정지 결정 과정에서는 일부 위원들이 내용적 합리성과 관련된 잠재적 이슈들을 제시하였으나 한정적 조건이 받아들여지지 않으면서, 절차적 합리성 위주의 논쟁이 진행되었다. 이처럼 핵심쟁점들이 위원들이 제기한 잠재적 이슈들 위주로 구성된 점은, 아무리 독립규제위원회라 하더라도 다수의 비상임위원들이 참여한 이상 외부 환경으로부터 영향을 받으며 의사결정이 이뤄졌음을 알 수 있었다. 정책논증의 형성 양상을 살펴보면, 계속운전 결정 과정에서 내용적 합리성 논쟁은 계속 운전해도 충분히 안전하다와 안전하지 않다라는 입장을 중심으로 논거와 보충이유들이 각각 대립하였다. 특히, 각 입장에서 제시된 보충이유들은 상호간의 교점이 없이 서로 충돌하는데, 반대 입장의 위원들과 참고인들이 제시한 문제와 반대 이유에 대해, 찬성 입장의 위원들과 KINS 전문가들은 각각 실증적 근거를 제시하였다. 이 과정에서 상호간의 교점을 찾지 못하고 의견을 수렴하지 못했는데, 결국 찬성과 반대입장에서 원전의 사고가능성에 대한 근본적인 인식의 차이가 존재하였고 합의제 정책결정 과정을 통해 수렴하지 못했음을 확인하였다. 영구정지 정책결정 과정에서는 영구 정지에 반대하는 위원들이 사회환경이 변화되면 다시 재가동 될 수 있다라는 한정적 전제에 따라 이슈들을 제기했으나, 영구정지를 심의하는데 정지 후 재가동이라는 상황 자체가 받아들여지지 않으면서 토론이 성립되지 않았다. 영구정지 심의의 절차적 합리성에 대한 정책논증은 주로 외부의 여론에서 제기된 절차적 합리성에 대한 이슈들을 중심으로 하는 심의가 적절하느냐에 대한 논쟁이 이뤄졌다. 이때 찬성과 반대 입장의 논쟁은 독립규제위원회로서 원안위의 정체성에 대한 상이한 인식에서 비롯되는데, 계속운전과 영구정지에 대해 찬성하는 입장은 모두 원안위 외부의 사회적 영향력과 별개로 심사가 이뤄져야 한다고 주장했다. 즉, 각각 계속운전을 해야한다와 영구정지를 해야한다는 두 가지 상이한 주장을 구성하는 논거와 보충이유가 독립적인 규제결정 기관으로서 과학적 전문성에 기반한 안전성만 심사해야 한다는 이유가 제시된 것이다. 이처럼 원안위의 독립규제위원회라는 정체성에 대한 논거의 이중사용 구조는 절차적 합리성 논쟁에서 계속운전 혹은 영구정지와 같은 사무처가 제안한 의결안건의 주문 처리를 지지하는데 작용했다. 이상의 분석결과를 종합적으로 고려하여, 원안위 합의제 정책결정이 합의를 도출과 정당성 확보에 실패한 원인을 네 가지로 제시하였다. 첫째, 원안위 규제정책 결정 과정의 제도적 구조가 비합리적이고, 둘째, 정책분석 단계가 폐쇄적으로 진행되었으며, 셋째, 합의제 정책논증 참여자이자 정책결정자인 원안위원들의 합리성 결여로 합의제가 정상적으로 작동되지 못했으며, 넷째, 정책논증 형성 과정에서 위원들의 개방적 자세가 부족했다. 이로 인해 원안위의 합의제 정책결정 방식은 합의제 제도의 근본적 취지와 달리 불합리적으로 운영될 수밖에 없었다. 상술한 문제의 원인을 개선하기 위한 대안으로 네 가지 발전방향과 8개의정책대안과 14개의 실행과제를 제안했다. 각 발전 방향별 대안을 정리하면, 첫째, 합리적 정책결정 구조를 마련하기 위해, 조직위상을 강화하고 균형적인 위원구성이 필요하다. 둘째, 정책분석 단계의 개방성 확보를 위해 정책분석 단계에서 시민참여를 보장하고 민간검증단 운영을 활성화함으로써정책분석 결과의 대표성을 강화해야 한다. 셋째, 정책결정자의 합리성 확보를 위해 위원들의 합리적 심의 활동을 보장하고, 위원들의 상호작용적 전문성 확보가 시급하다. 넷째, 합의도출을 통한 정당성 확보의 핵심 기제로서 정책토론이 합리적으로 운영되어야 하며, 이를 위해 정책토론의 운영규칙 정립, 정책논증의 교환을 독려할 수 있는 제도적 보완이 필요하다.
This study analyzes the process of how the Nuclear Safety and Security Commission (NSSC) came to make two different decisions on permission to operate Wolseong Unit 1, one for continued operation and the other for permanent shutdown. The analysis is based on newly designed conceptual framework called policy argument system framework that aims to analyze characteristics of consensus policy decision-making process in the committee. The two policy decisions on Wolseong Unit 1 were made by the same agency, the NSSC, in a relatively short period of time, based on different applications for operational changes by the operator, the Korea Hydro and Nuclear Power (KHNP). As an independent regulatory commission, the NSSC regulates uses of nuclear materials including commercial nuclear power plants through licensing, inspection and enforcement of its requirements in Korea. The committee consisted of diverse experts has adopted a consensus policy-making approach that secures the legitimacy of policy decisions. Nevertheless, the NSSC's two different policy decisions on the Wolseong Unit 1 caused social controversy and conflict, including administrative lawsuits, and deteriorated social trust toward the NSSC as the highest decision-making body for nuclear regulation. Considering the numbers of potential issues such as the permission to change the operation of 10 old nuclear power plants by 2030 in Korea, it is urgent to diagnose the problems in the NSSC regulatory policy-making process and prepare alternative measures to complement it.Therefore, this dissertation focuses on the NSSC's consensus policy-making process as an institutional forum in order to suggest policy alternatives that can make the consensus policy-making method work properly. To this end, the concept of policy argumentation system as an analytical framework is designed after reviewing public policy theories of decision-making as well as the concept of policy argumentation. The research adopts the contents analysis for analyzing both structural and content features of the committee meetings for continued operation and permanent shutdown policy-making, respectively. Various computer-assisted qualitative data analysis software including Atlas.ti. is applied into analysis activities for ensuring reliability of qualitative analysis. Throughout the analysis, it provides the reasons why the NSSC made different decisions, diagnosed the causes and problems of the failure to reach consensus, and proposed development directions and policy alternatives. The findings are as follows. First, the structure of the NSSC regulatory policy-making process was divided into a policy analysis stage and a policy-making stage. In the former, the creation of resolution proposals through problem definition and comparative review of alternatives was carried out mainly by technocrats of NSSC and the experts from Korea Institute of Nuclear Science (KINS) that made it difficult to gather opinions from local residents and civil society. At the decision-making level, on the other hand, the committee is composed of members with diverse backgrounds, but is dominated by recommendations from the ruling party, which is not free from political influence. Moreover, the committee was mainly composed of non-executive members, which fundamentally limited the ability of the committee members to prepare sufficiently for rational policy-making.Second, the policy-related information provided to the committee members consisted not only of information contained in the agenda itself, which were the result of policy analysis withinthe aforementioned policy analysis system, but also of various issues stemming from the social environmental changes outside the institutional system. The social environment had changed drastically due to the change of regime, with a shift from technological optimism to risk awareness regarding nuclear safety. Wolseong Unit 1, which first applied for permission to change its operation in 2009, was decided to continue operating in 2015 after additional safety reviews, including stress tests, following the Fukushima accident in 2011. However, the Moon Jae-in administration in 2017 decided an early shutdown of aged nuclear power plant policy that triggered public dispute on the alternatives of between continued operation and permanent shutdown. Civil society advocating for each alternative formed a social discourse on each position, advocating for the adoption of their preferred alternative through collective movements. At this time, the issues raised in social discourses became the ultimate issues of policy debate within the committee policy debate. In other words, in the consensus system policy-making process, the members of the independent regulatory committee was influenced by changes in the external social environment rather than the given agenda materials provided by internal policy analysts.Third, the consensus policymaking process of the NSSC was analyzed in terms of structural and content features of the policy argument system. Regarding the structural features, the members of the committee who participated in the decision-making process for continued operation and the decision-making process for permanent shutdown differed by total number of members, majors, and affiliations, respectively. In particular, the decision-making process for continued operation was centered on engineering experts, while the decision-making process for permanent suspension was centered on social science-majored experts. The committee members who participated in the decision to continue operation had at least one year of experience, while four of seven members participated in the decision to permanent shutdown were newly appointed. In terms of how the meeting was run, both decisions were dominated by a small number of members who disproportionately dominated the policy discussion. In the case of the decision on continued operation, the debate was between a small number of committee members and non-members, i.e. observers, while the debate in the case of the decision on permanent suspension was mainly among committee members. The role of the chairperson in moderating the policy debate was limited to a relatively passive moderator role in the permanent shutdown debate in 2019, as opposed to an active and diverse roles in the continued operation process. Finally, both decision-making processes failed to reach a final consensus, and the issues were resolved by majority vote at the end of the three consecutive meetings.The analysis of the content features of the regulatory policy-making process of Wolsong Unit 1 is presented by identifying the key issues and the structure of the policy debate formed through the collective policy discussions within the committee from the perspectives of substantive rationality and procedural rationality, respectively. The potential issues in debates on both the continued operation and permanent shutdown became the ultimate issues affecting whether a consensus could be reached, while the issues raised by official actors who analyzed policy problem were not highlighted. In the case of the decision on continued operation, both issues related to the substantive rationality, such as whether Wolsong Unit 1 is engineerably safe for continued operation, as well as issues related to the procedural rationality, such as the adequacy of the safety review, influenced the policy debate. On the other hand, in the permanent shutdown decision process, the debate centered on procedural rationality. The fact that the potential issues affecting characteristics of policy debates raised by the decision makers, not policy analysts, shows that even an independent regulatory decision-making system is influenced by the social environment.In terms of the formation of policy arguments, the debate in 2015 for continued operation related to substantive rationality issues was centered on the positions whether the facility readiness is safe enough to continue to operate or not safe enough. In particular, the supplementary reasons presented by each position clashed with each other without any intersection between them. In the end, it was confirmed that the proponents and opponents had fundamental differences in their perceptions of the likelihood of nuclear accidents and were unable to converge through the consensus policy-making process. In the permanent shutdown policy-making process in 2019, members opposed to the permanent shutdown raised issues based on the limited premise that the plant could be restarted if the social environment changed, but the discussion was not established because the situation of restarting after shutdown was not accepted. The policy debate on the procedural rationality was mainly a debate on the appropriateness of a review raised by external public opinion. Both proponents and opponents of continued operation and permanent shutdown argued that the review should be conducted independently of social influences outside the NSSC, i.e., the arguments and supplementary reasons that constitute the two different arguments for continued operation and permanent suspension are presented as reasons why the NSSC, as an independent regulatory decision-making body, should only review safety based on scientific expertise. This dual use of warranty about the agency's identity as an independent regulatory body served to support the ordering of the NSSC’s proposed resolution, i.e., continued operation in 2015 or permanent suspension in 2019.The above analysis finds four reasons why the NSSC failed to reach the consensus among members within the consensus policy decision-making process. First, the institutional structure of the NSSC's regulatory policy-making process was irrational; second, the policy analysis stage was conducted in a closed manner; third, the lack of rationality of decision makers who are participants in the committee consensus decision-making system; and fourth, the lack of openness of the members participating in the policy debate caused the NSSC’s consensus system policy-making method to operate irrationally, contrary to the fundamental purpose of the consensus system.As an alternative to improve the causes of the above-mentioned problems, four policy directions, eight policy alternatives, and 14 implementation tasks are proposed. First, it is necessary to strengthen the organizational status and establish a balanced composition of members in order to establish a rational policy-making structure. Second, it is also necessary to strengthen the representativeness of policy analysis activities such as identifying problem, risk measurement, etc., by ensuring citizen participation in the policy analysis stage. Third, to ensure the rationality of policy makers, it is urgent to ensure the rational deliberation activities of committee members and secure their interactive expertise. Fourth, as a key mechanism for securing legitimacy through consensus building, policy debates should be operated rationally, and for this purpose, institutional complements are needed to establish operating rules for policy debates and encourage the exchange of policy arguments among members.